|
|
|
Kivonat
A tanulmány az első magyar és nyugat-európai társadalombiztosítási és nyugdíjtörvények kialakulásával foglalkozik. Vizsgálja egyrészt a bevezetés időpontját, másrészt azt, hogy a törvények a lakosság mekkora részét érintették. Hipotézisünk lényege, hogy bizonyos szempontból nagyon is hasonló a magyar és a nyugati fejlődés, más szempontból azonban jelentős elmaradottság mutatkozik. Ennek okait vizsgálja az utolsó fejezet. [1]
Tartalom
A társadalombiztosítás és a nyugdíjrendszerek történetével foglalkozó nemzetközi irodalomban sokszor találkozunk azzal a számunkra nem túl hízelgő megközelítéssel, hogy a kötelező társadalombiztosítás (akkor még munkásbiztosítás) bevezetésében élen járó úgynevezett bismarcki tradíciójú országok sorából rendre kifelejtik a közép-kelet-európai országokat. Pedig tény, hogy közvetlenül a német biztosítási törvény bevezetése után (többek között) Magyarországon és Csehországban is megszavazta a törvényhozás a betegség elleni kötelező biztosítást. Ráadásul a magyar törvény teljes egészében a német mintát követte, szinte szó szerint átvéve a bismarcki törvény szövegét.
Sok oka lehet ennek a „kifelejtésnek”: egyrészt a nyugati kutatók bizonyára nem sokat tudnak Magyarországról, ami nem is csoda, hiszen magyar nyelven is hiányos az erre vonatkozó irodalom, és a legalapvetőbb adatok sincsenek feltárva. Másrészt viszont valóban eltér a magyar fejlődés abban, hogy annak ellenére, hogy a törvényhozás (főként eleinte) szorosan követte a nyugati trendet, a lakosságnak az a köre, amelyet e törvények érintettek, jóval szűkebb volt a Nyugaton jellemzőnél. Hipotézisem szerint a magyar társadalombiztosítás vagy tágabban értelmezve szociálpolitika történetére is igaz az a megközelítés, amely régiónkkal kapcsolatban „felemás” modernizációról beszél.
Ebben a dolgozatban két kérdésre keresem a választ. 1. Az első kötelező társadalombiztosítási és nyugdíjtörvények bevezetésének időpontja mennyiben tér el más európai országokétól? 2. A népesség milyen hányadát sikerült elérni ezekkel a törvényekkel Magyarországon és Nyugat-Európában? Ez utóbbi kérdést a magyarországi első társadalombiztosítási törvény (ami betegség ellen nyújtott biztosítást; 1891. XIV. tc.), valamint az első nyugdíjtörvény (öregség és rokkantság ellen; 1928. XL. tc.) esetében vizsgálom meg.
Meggyőződésem, hogy ez utóbbi adatok nem csupán a társadalombiztosítási és nyugdíjrendszerek hatékonyságára világítanak rá, hanem hű képet festenek egyfajta kormányzati politikáról is – arról, hogy az adott hatalom miként gondolkodott az állam szociálpolitikai szerepvállalásáról.
A kötelező társadalombiztosítás megjelenésének jelentősége mindenütt abban állt, hogy ez volt az első olyan állami beavatkozás az emberek szociális helyzetébe, amely nagy tömegeket érintett, és kötelező, központi redisztribúciós folyamatot követelt meg. Ez valódi, súlyos beavatkozás volt az egyének életébe: gyökeres szakítás a munkaviszonyok liberális (csak a munkaadó és a munkavállaló egyéni szerződésén alapuló) rendezésével azáltal, hogy mindkét fél köteles lett bizonyos összeget járulék formájában egy pénztárnak befizetni. Egyes gyárakban ez már az 1870-es évektől Magyarországon is gyakorlat volt, de a munkások és a gyártulajdonos egyéni döntésén alapult, azaz önkéntesen működött. Az 1880-as években még ezekben az esetekben is mindkét fél részéről heves tiltakozás fogadta a kötelező biztosítás gondolatát.
Természetesen már sokkal korábban kialakultak a központilag megszervezett segítségnyújtás gyökerei. Történelmileg a folyamat egyik része az, ahogyan a korlátozás és a kényszer eszközei fokozatosan átkerülnek a magánszemélyektől a közhatalom birtokába [ Tilly (1990), Elias (1987)]. Ez a folyamat, ha lassabban is, az elesett rétegek segítésében is megindult. Kollektív , egész nemzetet átfogó, kötelező intézkedések születtek annak érdekében, hogy az embereket egyénileg érintő csapásokat kivédjék [ Swaan (1988)]. Ez Abram de Swaan elgondolása szerint az „externáliák” fogalmával magyarázható: mások nyomorúsága veszélybe sodorta a gazdagabb lakosok létét is. Ez a probléma a járványok során kiéleződött: valamikor a 19. században kezdtek rádöbbenni arra, hogy a járvány megfékezésére nem elegendő a gazdag területek csatornázása, ebbe a szegénynegyedeket is be kell vonni. Ez viszont már lehetetlen központi irányítás és adóztatás nélkül. A szegénység problémája tehát a városokban egy idő után automatikusan előhívta a kollektív cselekvés kényszerét.
Hasonló dolog történt a később a társadalombiztosítás esetében: a nagyvárosokban tömegesen jelenlévő ipari, elsősorban nagyipari munkásság egy idő után különféle veszélyeket hordozó entitássá vált. Egyrészt a rossz higiénés körülményeik jelentettek fizikai veszélyt más társadalmi csoportokra, másrészt egyre fenyegetőbbé vált az a politikai nyomás, amit megtestesítettek.
A városokba áramló munkásság bérmunkássá válásának fő jellemzője a szinte teljes elszakadás a földtől és az otthon hagyott családi-szomszédsági kötelékektől.[2] Nehéz helyzetbe kerülvén (legyen az betegség, gyerekszülés, öregség vagy munkanélküliség), a munkások hamarosan önszerveződés révén próbáltak sorsukon enyhíteni. Magyarországon például az Általános Munkás-betegsegélyező és Rokkant Pénztár 1870-ben alakult, és 1882-ben már 55 vállalat állt vele szerződéses viszonyban. Annak ellenére, hogy a pénztár viszonylag jól működött (elsősorban táppénzt és orvosi, kórházi ellátást nyújtott), az állam az 1891-es törvénnyel olyan intézkedéseket hozott, amelyek megnehezítették működését. Az 1891-es törvény egyik célja a parlamenti jegyzőkönyvek tanúsága szerint éppen az volt, hogy a munkások által önkormányzati alapon irányított Általános Pénztár által megtestesített veszélyt elhárítsa.[3]
Egyfelől tehát valós igény mutatkozott egy társadalmi probléma enyhítésére, másfelől viszont az állam nem véletlenül óhajtotta magára vállalni ezt a feladatot. Természetesen szerepet játszott ebben a bölcs belátás, a humanitárius segítségnyújtás vágya is. Tévednénk azonban, ha csupán ennek tudnánk be az állam aktivitását ezen a téren.
Ezt az érvelést alátámasztja az a megfigyelés is, hogy azok az országok, ahol legelőször fogadtak el kötelező társadalombiztosítási törvényeket (az 1880–1890-es években), jellemzően nem parlamentáris demokráciák voltak. „Az alkotmányos-dualista monarchiáknak… nagyobb szükségük volt a munkásosztály lojalitásának megszilárdítására, mivel a növekvő és fenyegető munkásmozgalom a nem parlamentáris politikai berendezkedések legitimitását veszélyeztette. Másrészt, ezek az országok egy olyan erős állami bürokráciát építettek ki ekkorra, amely képes lehetett egy ilyen rendszer adminisztrálására, megtartva a paternalista hagyományokat. Végül pedig, ezekben az országokban a földbirtokosok dominanciája érvényesült, amely képes volt elérni, hogy a rendszer társadalmi költségeit a városi közép- és felső osztályokra, valamint magára az ipari munkásságra hárítsák át.” [ Flora–Alber (1982) 70. o.]
A kötelező társadalombiztosítást előíró törvények általában a következő sorrendben követték egymást.
1. Baleset- és betegségbiztosítás , az 1880-as évektől az 1910-es évekig. Ez a társadalombiztosítás kezdeteinek első szakasza. Ezek a törvények még viszonylag kisebb mértékű szakítást jelentettek a liberális hagyományokkal. „Csupán” annyit ismertek el, hogy a munkahelyi baleset, illetve a megbetegedés nem feltétlenül a munkások hibájából következik be. Ezért az ilyen esetekre közös felelősséget vállal – az állam támogatása mellett – a munkás és a munkaadó. Másrészt pedig: a munkaadó felismerte, hogy a munkaerő „karbantartása”, gyógykezelése számára megtérülő befektetés lehet.
2. Nyugdíjbiztosítás és munkanélküli biztosítás , amelyet a legtöbb országban az 1920-as évek és a második világháború vége közötti időszakban vezettek be. Ez már sokkal nagyobb szakítást igényelt a liberális hagyománnyal. Az öregségi nyugdíjbiztosítás kialakulásához például már olyan hosszú távú bizalom megjelenésére volt szükség, amely 50 évre előre tudott gondolkodni, és ilyen hosszú távon meg is bízott az államban (és a még fiatalabb generációban). [ Swaan (1988) 186. o.] Magyarországon ez a fajta gondolkodás olyannyira nem volt jellemző, hogy – mint Gerschenkron írja – a bankok tevékenysége a hosszú távú befektetések terén teljesen inadekvátnak bizonyult még a századfordulón is (szemben például Ausztriával), és ezért maga az iparosítás folyamata is az állami adományok és hitelek segítségével tudott beindulni [ Gerschenkron (1984) 55. o.] Nem volt ez másként a társadalombiztosítás területén sem: az önkéntes nyugdíjbiztosítás az 1920-as években még annyira sem terjedt el, mint a századfordulón az önkéntes baleset- és betegbiztosítás. Az ipari munkásság körében csupán a nyomdászok által alapított Magyarországi Munkások Rokkant- és Nyugdíjegylete,[4] valamint a nyomdászszakszervezet rokkantpénztára foglalkozott nyugdíjbiztosítással [ A magyar társadalombiztosítás 50 éve (1943) 40. o.].
A munkanélküli-biztosítást Magyarországon ebben az időszakban egyáltalán nem vezették be. Az állam ugyan felismerte a munkaközvetítés központi megszervezésének szükségességét (1900-ban nyílt meg az első állami munkaközvetítő), de ennél tovább nem lépett. Ehhez (többek között) annak elismerésére lett volna szükség, hogy a munkások a gazdasági folyamatok miatt kerülnek az utcára, és nem önhibájukból.
Magyarország – eltekintve a munkanélküli-biztosítás bevezetésének hiányától – a fenti európai tendenciának megfelelően hozta meg törvényeit. A betegség ellenit 1891-ben (harmadikként Európában!), a balesetbiztosítást 1907-ben, a nyugdíjbiztosítást pedig 1928-ban. Az 1. táblázat azt mutatja, hogy mikor vezettek be a világon először kötelező biztosítást (ezek nagyrészt Németországot jelzik), majd a bevezetés átlagos időpontját láthatjuk 12 nyugat-európai és 11 kelet-európai országban.
1. táblázat . A kötelező társadalombiztosítás bevezetésének időpontja 12 nyugat-európai és 11 kelet-európai országban
|
Biztosítás |
Első törvény |
Nyugat-európai* |
Kelet-európai** |
Magyarország |
|
átlag |
||||
|
Balesetbiztosítás |
1884 |
1914 |
1904 |
1907 |
|
Betegségbiztosítás |
1883 |
1923 |
1910 |
1891 |
|
Öregségbiztosítás |
1889 |
1922 |
1919 |
1928 |
|
Munkanélküli-biztosítás |
1911 |
1930 |
1922, 1991 |
– |
* Ausztria, Belgium, Dánia, Finnország, Franciaország, Hollandia, Nagy-Britannia, Németország, Norvégia, Olaszország, Svédország, Svájc.
** Bulgária, Csehország, Magyarország, Lengyelország, Románia, Szlovákia, Oroszország, Szlovénia, Litvánia, Lettország és Ukrajna.
Forrás: Flora–Alber (1982), Darvas (2000).
Ezek az adatok azt bizonyítják, hogy az első kötelező társadalombiztosítási törvények bevezetésének időpontját tekintve nem érvényes az a tétel, hogy akár Magyarország, akár Kelet-Európa a nyugati tendenciákhoz képest elmaradott lett volna. Sőt, Keleten előbb hozták meg az „első generációs” törvényeket, tehát a baleset és a betegség elleni kötelező biztosítást.
Ugyanakkor az is igaz, hogy a munkanélküliek biztosítására csupán hat kelet-európai ország hozott ebben az időszakban törvényt (Bulgária, Lengyelország, Oroszország, Szlovénia, Litvánia és Ukrajna). Azok az országok, amelyek 1919 és 1927 között ezt nem tették meg, már csak 1991-ben, a szocialista rendszerek bukása után fogadták el ezt a törvényt Kelet-Európában. Nyugat-Európában a legkésőbbi ilyen törvény a francia és a holland volt az 1950-es években. Igaz, hogy mindkét országban ekkor már hosszú ideje működött (ha nem is sok taggal) az állam által támogatott önkéntes biztosítási rendszer munkanélküliség ellen is.
Ami az öregségi nyugdíjbiztosítást bevezető törvényeket illeti, Németország egészen korai és a lakosság nagy részét bevonó törvényeit csak kevesen követték. Olaszországban és Belgiumban ugyan működött az önkéntességen alapuló nyugdíjrendszer, kötelező biztosítást azonban – csakúgy, mint a többi országban – csak a tízes évektől kezdtek bevezetni, és ez legtöbbször kihúzódott a húszas-harmincas évekig. Keleten e téren Csehország, Szlovákia és Románia az úttörők, ahol már a tízes években bevezették a nyugdíjbiztosítást. A többi országban a húszas évek első felében, míg Magyarországon és Lengyelországban a húszas évek második felében vezették be a kötelező nyugdíjbiztosítást.
A bismarcki törvények itt is, és a többi biztosítási formánál is modellként szolgáltak. Hatásukra törvény-előkészítési láz kezdődött szerte Európában, így Magyarországon is. Sorra alakultak a bizottságok, hogy felmérjék a kötelező biztosítás előnyeit és hátrányait, valamint személyesen győződjenek meg a német tapasztalatokról. Látni kell azonban, hogy legtöbb országban a német példa nem „egy az egyben” hatott. Mint azt Stein Kuhnle írja a skandináv társadalombiztosítási rendszerek kialakulásának elemzésekor, ezek a törvények elsősorban az első törvényjavaslatokra hatottak, amelyek rendszerint nagyon hasonlítottak a német megoldáshoz [ Kuhle (1982) 131. o.]. Ezeket a javaslatokat azonban, hosszú viták után, a parlamentek rendszerint elutasították, és csak később (sokszor akár évtizedekkel később) fogadták el a kötelező biztosítást, általában már a helyi viszonyoknak jobban megfelelő formában. Jó példa erre a svéd nyugdíjbiztosítás. A német mintára benyújtott törvényjavaslatokat a parlament visszautasította. 1913-ban aztán egy olyan nyugdíjtörvényt fogadott el a parlament, amely sokkal radikálisabb az összes többi országénál, hiszen az egész lakosság bevonását célozta (és gyökerei még a bismarcki idők előttre nyúlnak vissza). Maguk a törvények tehát, szemben az első törvényjavaslatokkal , legtöbb esetben már nem hasonlítottak német megfelelőikre, legalábbis Nyugat-Európa több országában.
A Kelet- és Nyugat-Európára vonatkozó összehasonlító adataink, úgy tűnik, alátámasztják azt a megállapítást, hogy a parlamentáris demokrácia fejlettsége és a társadalombiztosítási rendszerek korai megjelenése fordítottan arányosak egymással.
A nyugati kutatások azt is mutatják, hogy a korai bevezetés rendszerint az ellátás alacsonyabb fokával, az ellátásba bevont népesség kisebb arányával jár együtt. „Nagyon valószínű, hogy a biztosítási rendszerek kialakításában késlekedők valójában úttörők az ellátás színvonalának tekintetében. A későn jövők a rendszerek bevezetését az ellátás és/vagy kompenzáció magasabb szintjén kezdték meg, azok az országok pedig, amelyek korán elfogadták ezeket a törvényeket, fokozatosan terjesztették ki az ellátást.” [ Flora–Alber (1982) 73. o.]
Elképzelhető, hogy a kelet-európai országok, amelyek hamarabb meghozták a kötelező biztosítással kapcsolatos törvényeiket, mint a nyugat-európaiak (legalábbis az átlagot tekintve), valójában alacsonyabb színvonalon tették ezt. A kelet-európai rendszerek összehasonlító vizsgálata – amelyből kiderülhetne, mennyire állja meg a helyét ez a feltételezés régiónkban – még várat magára. Magyarországgal kapcsolatban azonban, mint azt látni fogjuk, feltétlenül igaznak tűnik a fenti hipotézis. Amennyire igaz az, hogy a törvényhozásban a nyugati trendekkel együtt mozgott az ország, annyira igaz az is, hogy azoknál a rendszereknél a magyarországi (legyen szó betegség-, baleset- vagy nyugdíjbiztosításról) lényegesen kevesebb ember számára tudott ellátást nyújtani.
[1] Szikra Dorottya, ELTE szociálpolitika tanszék, PhD-képzés E-mail: szikra.toth@mail.datanet.hu.
[2] Ennek a folyamatnak a leírásához Castel (1998).
[3] Képviselőházi Napló. XXII. kötet. 1891. február 3. Általános vita.
[4] A fent említett Általános Pénztár csupán nevében viselte a „rokkant” elnevezést, valójában sosem sikerült megszervezniük a rokkantbiztosítást.