Az alsó és középfokú oktatás finanszírozása a legtöbb országban a központi és helyi kormányzati szintek megosztott felelőssége. Sem a teljesen centralizált, sem a teljesen decentralizált rendszerek nem alkalmasak ezen intézmények működtetésére. A teljes centralizáció nem teszi lehetővé a helyi igényeknek megfelelő gyakorlat kialakítását, a döntéshozók és felhasználók nagyon messze állnak egymástól, és ez utóbbiak befolyása a döntésekre csak mérsékelt lehet. A decentralizáció mellett szól, hogy az alsó és középfokú oktatás előnyei – a közjavak tovagyűrűző hatásáról elmondottaknak megfelelően – inkább helyi és regionális szinten jelentkeznek.

Ha viszont az oktatás finanszírozása kizárólag az iskolákat közvetlenül fenntartó helyhatóságok feladata, akkor nyilvánvalóan jelentős különbségek alakulnak ki a különböző területeken, településeken működő iskolák között, mivel az egyes önkormányzatok vagyoni helyzete és jövedelemtermelő képessége nem egyforma. A különbségek ebben az esetben függetlenek az egyes iskolafenntartó önkormányzatok e téren tett erőfeszítéseitől. Ugyanakkora erőfeszítéssel – tehát például, ha egyforma adókulccsal kivetnek valamilyen helyi adót iskoláztatási célra – is jelentős különbségek alakulhatnak ki az iskolák forrásellátottságában. Ezt a helyzetet a 6. 2. ábra szemlélteti.

6. 2. ábra. . Az egy tanulóra jutó kiadások költségvetési támogatás nélkül

A 6. 2. ábra vízszintes tengelyén a helyi adóalapok egy tanulóra jutó értékeit mutatják (durván az adott település jövedelemtermelő képességét^[17], míg a függőleges tengely az egy tanulóra jutó oktatási kiadásokat. Tegyük fel, hogy a különböző helyi közösségek (települések) különböznek egymástól adóalapjukat tekintve, de az iskolás gyerekek száma és az iskolák fenntartására tett erőfeszítéseik egyformák, vagyis egységes – mondjuk 15 százalékos – adókulccsal vetnek ki valamilyen adót egy adott adóalapra. Az iskoláknak ez az egyetlen bevétele kiadásaikhoz. A 15 százalékos adókulcs mellett A helyhatóság, amelynek 100 000 forint az egy tanulóra jutó adóalapja, 1500 forint egy tanulóra jutó kiadást tud biztosítani, míg B helyhatóság, amelynek az adóalapja 200 000 forint, egy tanulóra 3000 forintot ugyanakkora adókulcs, ugyanakkora adózási erőfeszítés mellett. Vagyis ebben az esetben a tanulók lakóhelye szerint jelentős különbségek alakulnak ki a ráfordításokban: lesznek, akik nagyvonalú támogatásban részesülnek, míg mások számára esetleg a minimális szintű iskolázást sem tudják biztosítani, így jelentős egyenlőtlenségek alakulnak ki.

Ezért még ha az iskolafenntartás a helyi vagy regionális szint hatáskörébe tartozik is, csaknem minden esetben az iskolák fenntartását a központi költségvetésből is támogatják. Ennek éppen az egyenlőtlenségek csökkentése a célja. A támogatást rendszerint a tanulók létszáma, esetleg a tanulócsoportok száma alapján kapják az iskolafenntartók. A gyakorlatban alkalmazott, az egyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó támogatási rendszereket aszerint lehet három csoportba sorolni, hogy mit szeretnének egyenlősíteni.

1. A minimális ellátásra vonatkozó elképzelés abból indul ki, hogy az államnak vagy a társadalomnak érdekében áll, hogy minden gyerek legalább egy bizonyos, a minimumnak tekintett oktatásban részesüljön. Az ehhez szükséges minimális ráfordítás meghatározható, és ezt a központi adóbevételekből garantálni kell.

2. A második elképzelés az egyenlő hozzáférés elve. Képviselői szerint az állam abban érdekelt, hogy minden közvetlen iskolafenntartó (helyi önkormányzat, iskolakörzet stb.) függetlenül jövedelemtermelő képességétől, egyenlő mértékben juthasson hozzá az iskolákra szánt pénzekhez. Ez a megoldás figyelembe kívánja venni az eltérő oktatási igényeket.

3. Végül a harmadik megközelítés az egyenlő teljes ellátás elve , amely egységes oktatást kíván biztosítani, ezért az oktatást részben vagy egészben közvetlenül a központi költségvetési keretből finanszírozza .

1. Az első – a minimális ellátást biztosító – csoportba tartozó támogatási rendszerek közé tartozik a fejkvótarendszer és az úgynevezett alapképző rendszerek.

A fejkvótarendszer abból az elképzelésből indul ki, hogy meghatározható az egy tanulóra jutó oktatási kiadásoknak az a szintje, amely szükséges a minimális oktatási szolgáltatáshoz. Ezért a központi költségvetés a támogatást egy tanulóra jutó azonos pénzösszegként nyújtja az iskolákat működtető önkormányzatoknak vagy iskolakörzeteknek, függetlenül azok jövedelemtermelő képességétől vagy adózási erőfeszítéseitől. A fejkvótarendszer bár egy tanulóra egységes támogatást biztosít, rendszerint a különböző iskolatípusokban tanulók számára különböző nagyságú fejkvótát állapít meg. Az iskolafenntartók számára természetesen saját forrásaikból lehetőség van pótlólagos ráfordításokra. A fejkvótarendszer működését a 6. 3. ábra illusztrálja.

A 6. 3. ábrán vastag vonallal tüntettük fel a fejkvóta nagyságát, amely feltételezésünk szerint 1000 forint tanulónként. Ha ugyanazzal a feltevéssel élünk, mint a központi támogatás nélküli rendszer bemutatásakor, és feltesszük, hogy a fejkvótától függetlenül valamennyi iskolafenntartó egyaránt 15 százalékos helyi adót is kivet oktatási célokra, akkor A helyhatóságnál az iskolázásra tanulónként rendelkezésre álló források nagysága 2500 forint, míg B helyhatóságnál 4000 forint. A rendelkezésre álló források közötti abszolút különbség pontosan annyi, mint első példánkban volt, 1500 forint tanulónként. Az arányok azonban változtak. Fejkvóta nélkül B kétszer annyit költhet iskolázásra, mint anélkül, fejkvótával viszont csak 60 százalékkal többet.

A fejkvóta alapú támogatási rendszerrel a legfontosabb probléma éppen az, hogy nem veszi tekintetbe a helyhatóságok jövedelemtermelő képességét. Az oktatási költségek viszont még abban az esetben is változhatnak településenként, ha csak a minimális ellátásra törekednek. Például kistelepüléseken, ahol kevesebb gyerek van, csak kisebb létszámú osztályok működtethetők. Mivel semmi okunk sincs feltételezni, hogy lenne kapcsolat az iskolák jövedelemtermelő képessége és a minimális oktatás biztosításához az adott településen szükséges költségek között, ezért az egységes központi fejkvóta csak akkor biztosíthatná valóban a minimális oktatáshoz szükséges forrásokat – vagyis kitűzött célját –, ha a támogatás szintjét a legmagasabb költségszinttel működő iskolához igazítaná.^[18] Ehhez azonban az adóterheket jelentősen emelni kellene, amire legtöbbször nincs lehetőség, de még ha volna is, akkor a támogatási rendszer hatékonysága kerülne veszélybe, mivel saját céljaihoz képest túlfinanszírozná a helyhatóságok egy részét, és indokolatlanul megnövelné a központi adóterheket. Ráadásul a fejkvóta emelése valószínűleg éppen a gazdagabb települések helyi oktatási célú adózási erőfeszítéseit fogja vissza.

A támogatásialap-képző rendszer is abból indul ki, hogy meghatározható az egy tanulóra jutó ráfordításoknak az a szintje, amely mellett a minimálisnak vagy szükségesnek tekintett oktatás biztosítható, de ez a rendszer figyelembe veszi az iskolafenntartó önkormányzatok jövedelemtermelő képességét. A központi költségvetés itt is meghatározza először az egy tanulóra jutó ráfordításokat, amely a minimális oktatáshoz szükséges. Az állam ugyanakkor megköveteli, hogy a helyhatóságok valamilyen meghatározott adókulcs mellett oktatási célra kivessenek valamilyen helyi adót (általában vagyonadót). A központi költségvetés pedig az egy tanulóra jutó adóbevétel és a megállapított, garantálni kívánt egy tanulóra jutó minimális oktatási ráfordítás közötti különbözetet nyújtja támogatásként. Így tehát egy kisebb adóbevétellel vagy kisebb adóztatási képességgel rendelkező helyhatóság, miközben a helyi adókból kevesebb bevételre tesz szert, nagyobb állami támogatásban részesül. A rendszer működését a 6. 4. ábra szemlélteti.

A 6. 4. ábrán a vízszintes, LE mutatja a garantálni kívánt egy tanulóra jutó támogatások összegét, a minimális oktatás számított költségeit. Az OK egyenes mutatja a kötelezően előírt adókulcsok mellett a helyhatóságok adóbevételeit. Az A helyhatóság a kötelező adókulcsok mellett kevés adóbevételhez jut, ezért kiadásait nagyobb részt a központi költségvetési támogatásból fedezi. A B helyhatóság az oktatási kiadásait zömmel a kötelezően előírt helyi adóból és kisebb részt központi költségvetési támogatásból fedezi, míg a C nem kap központi költségvetési támogatást, mivel adóbevételei a kötelezően előírt adókulcsok mellett meghaladják a garantált támogatási szintet.

A támogatásialap-képző formula esetén is lehetséges további önkéntes adó kivetése az önkormányzatok részéről. A különböző jövedelmi helyzetű önkormányzatok különböző egy tanulóra jutó ráfordításokat érhetnek így is el, viszont a gazdagabb települések – átlag feletti – kiadásaihoz nem járul hozzá a költségvetés. A megmaradó források átcsoportosíthatók a szegényebb települések támogatására, ezért a támogatás szintje magasabb lehet.

2. A második csoportba tartozó, az egyenlő hozzáférésen alapuló támogatási rendszereknek más a kiindulópontja. Ennek az irányzatnak a támogatói nem kívánják előírni a minimális ráfordítás nagyságát, mivel szerintük központilag nem állapítható meg az egy tanulóra jutó reális költségszint nagysága, annál inkább sem, mivel decentralizáltan jobban meghatározhatók a helyi oktatási igények. Ebben az esetben a cél az, hogy közeledjen a különböző helyhatóságok iskolafinanszírozó képessége. A helyhatóságok ezekben a támogatási rendszerekben maguk határozzák meg oktatási költségvetésüket, a központi költségvetés pedig arányosan járul hozzá az oktatási kiadásokhoz. Rendkívül sokféle formája van az ilyen típusú támogatási rendszereknek, ezek közül kettőt tekintünk át.

a ) Százalékos egyenlősítés. E program esetén minden helyhatóság meghatározza saját oktatási költségvetésének nagyságát, a központi költségvetés pedig ennek meghatározott részét átvállalja. A támogatás nagyságát a következő módon számítják ki:

ahol T_i az i -edik településnek nyújtott központi költségvetési támogatás, L_i az adott településen a tanulólétszám, x az az arány, amit a központi költségvetés átvállal az oktatási kiadásokból, V_i az adott település oktatási célra felhasználható adóalapja, V_s az országos átlagos adóalap, K_i pedig az egy tanulóra jutó tervezett kiadások. A támogatás nagyságának megállapításakor tehát figyelembe veszik az adott helyhatóság jövede-lemtermelő képességét, és az iskolai költségvetés meghatározását rábízzák az adott önkormányzatra. A gazdagabb, jobb jövedelemtermelő képességű helyhatóság kisebb arányú támogatást kap, mint a kedvezőtlen helyzetű. Ahogy egy-egy település oktatási célra felhasználható adóalapja ( V_i ) nő, úgy csökken az egységnyi, egy tanulóra jutó kiadásokból a támogatások részesedése.

b ) Az erőkiegyenlítés rendszere. Az erőkiegyenlítési rendszer esetén meghatározott adókulcsokhoz meghatározott garantált adóbevételt biztosítanak a helyhatóságoknak, vagyis ebben az esetben is a helyhatóságra bízzák, hogy bizonyos nagyságú adókulccsal kivessenek egy helyi adót iskoláztatási céllal, majd az egy tanulóra jutó adóbevételt kiegészítik a központi költségvetésből úgy, hogy egy tanulóra egy magatározott adóbevételt biztosítsanak. A módszer tehát azt a célt tűzi ki, hogy az azonos oktatási célú adózási erőfeszítést kifejtő helyhatóságoknak az adóbevételekből és az állami támogatásokból együttesen azonos egy tanulóra jutó források álljanak rendelkezésükre.

Az egyenlő hozzáférést elősegíteni kívánó támogatási rendszerek közös problémája, hogy mivel a helyi iskolai célú költségvetést a helyhatóságok maguk határozzák meg, ugyanakkor a központi költségvetés a kiadások megadott hányadát átvállalja, ezért a helyhatóságokat túlköltekezésre ösztönzi. Ezért a gyakorlatban valamilyen módon mindig meghatározzák a lehetséges iskolai költségvetések felső határát. A korlátozás nem feltétlenül összegszerű, figyelembe vehető például az osztálylétszám vagy a tanárok időráfordításaival kapcsolatos előírások [lásd például Semjén (1986)].

A másik nehézséget az jelenti, hogy e módszerek modellszerű alkalmazása esetén néhány helyhatóság egyáltalán nem kap támogatást, sőt néhány helyhatóságot arra kellene kötelezni, hogy járuljanak hozzá a központi költségvetés oktatási kiadásaihoz, ami forrásoldalról is megalapozhatná e támogatási rendszert. A jobb jövedelemtermelő képességű helyhatóságok ellenállása miatt azonban a „lefölözéstől”, tehát az adóbevé-tel-többletek elvonásától általában eltekintenek. Ennek következtében az általános adózás szintje nem csökkenthető, sőt esetenként növelni is kell azt. Ezek a módszerek az oktatás árát változtatják meg az adott helyhatóság számára, vagyis az egységnyi oktatási forrás helyi költségeit. Az oktatás ára a helyhatóság jövedelemtermelő képességének függvényében változik,^[19] minél nagyobb a helyhatóság jövedelemtermelő képessége, annál nagyobb lesz az oktatás ára.

3. A harmadik megoldási kísérlet az egyenlőtlenségek kiküszöbölésére az iskolák közvetlen, központi költségvetésből történő finanszírozása, amely egyenlő ellátást kíván nyújtani a közoktatásban. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a közvetlen költségvetési fenntartás sem volt képes kiküszöbölni az egyenlőtlenségeket, viszont sokkal erősebben jelentkeztek a döntéshozók és felhasználók körének különbségéből fakadó problémák, mint a decentralizált rendszerekben. Gyakoribb megoldás, hogy nem a teljes oktatási kiadásokat finanszírozzák központi költségvetési támogatásból, hanem azok egy hányadát, például a tanárok bérét. Mivel a közoktatási intézményekben a bérköltségek aránya rendkívül magas (általában 70 százalék fölötti mozog), ez a kiadások jelentős részének közvetlen biztosítását jelenti.

A helyhatóságok oktatási kiadásainak kiegyenlítését szolgáló központi költségvetési támogatások mellett rendszerint más célzott támogatási formákat is nyújtanak a központi költségvetésből. A célzott támogatások az oktatási igények különbségei következtében kialakuló egyenlőtlenségeket igyekeznek csökkenteni. Az előbbi támogatási formák az egy tanulóra jutó kiadások valamilyen kiegyenlítésére törekedtek. Ezek viszont azt próbálják meg figyelembe venni, hogy vannak csoportok, akik csak nagyobb ráfordítással képesek hasonló szintet elérni, mint az átlagos tanulók. Ilyenek lehetnek a hátrányos helyzetű (például fogyatékos) tanulók. Sok esetben a beruházási ráfordításokhoz is nyújtanak központi támogatást.

A közoktatási intézmények központi költségvetési támogatásának többféle hatását vizsgálták. Az egyik kérdés, hogy az milyen hatással van a kiadások szintjére. Ugyancsak számos elemzés készült – sokféle statisztikai módszer alkalmazásával – a különböző támogatási rendszerek egyenlőségre gyakorolt hatásának vizsgálatára. A leggyakoribb módszer, hogy megfigyelik az egy tanulóra jutó ráfordításokat és a forrásokat iskolafenntartónként, s ezek átlagtól való eltéréseit, a szóródást mérik különböző mutatószámokra – például a terjedelem, szórás, Gini-koefficies, Lorenzgörbe stb. –, és ezek időbeli alakulását vizsgálják.

Az alsó és középfokú magániskolák támogatása.  Korábban már szó volt róla, hogy az alsó és középfokú oktatásban országonként eltérő mértékben vannak jelen magániskolák. Néhány vizsgálat megpróbálta kideríte ni, hogy milyen tényezők határozzák meg a magániskolák arányát a közoktatásban [ Estelle (1993) 571–592. o.]. Az eredmények azt mutatták, hogy a fejlődő országokban a magániskolákban tanulók aránya főleg az alacsonyabb költségvetési ráfordítások következtében az adott iskolai fokozat iránt kialakuló többletkeresletnek a következménye, míg a fejlett országokban a kulturális és vallási heterogenitás magyarázta legjobban a magániskolákban tanulók arányát.

Forrás : Estelle (1993); a Magyarországra vonatkozó adat forrása: Közoktatás és felsőoktatás, 1995/96. tanév. KSH, 1996.

A magániskolák (vagyis az egyházi, alapítványi vagy magánszemélyek által fenntartott iskolák) különböző mértékben kapnak költségvetési támogatást az egyes országokban. Az egyik szélső pontot az Egyesült Államok jelenti, ahol az alkotmány tiltja a támogatás nyújtását a magániskoláknak, a másik szélső pont Hollandia, ahol a magániskolák az állami iskolákkal teljesen azonos költségvetési támogatást kapnak, de ennek fejében gyakorlatilag semmiféle autonómiával nem rendelkeznek: előírják számukra az alkalmazható tanárok számát, végzettségét, fizetését, munkaidejét, munkakörülményeit, és az iskolák semmiféle diszkriminációt nem alkalmazhatnak a felvételeknél. Hollandia a tipikus példája a vallási heterogenitás hatásának, mivel itt egymás mellett működnek a katolikus, a protestáns és a vallási oktatást nem nyújtó állami iskolák – valamennyien egyforma költségvetési támogatással.

Az 1950-es évek elején a legtöbb országban kormányzati fenntartású ingyenes, valamint a költségvetésből nem támogatott, autonóm magániskolák voltak. A háború utáni időszakban jelentős oktatási expanzió játszódott le a nyugat-európai országokban. Ebben az időszakban az oktatás externális hozamait általában igen nagyra értékelték, és az oktatás iránti keresletet az ingyenes állami oktatási rendszer bővítésével kívánták jelentős mértékben megnövelni. Az egyes országokban az állami iskoláztatás expanziójára különböző mértékben igyekeztek bevonni a magániskolák és az egyházi iskolák hálózatát, mert így kisebb költséggel járt a terjeszkedés. Ezért integrálódási lehetőséget kínáltak a nem állami iskoláknak a különböző mértékű állami támogatásért cserében. Rendszerint annál nagyobb állami támogatást nyújtanak az egyházi és magániskoláknak, minél kevésbé korlátozzák az intézmények a felvételt, és a tanulók minél nagyobb hányada számára teszik tandíjmentessé a részvételt.

Az utalványrendszer.  A legtöbb országban az alsó és középfokú iskolák kormányzati támogatását a fenntartóknak, esetleg az intézményeknek nyújtják. Olyan javaslat is megfogalmazódott, és korlátozott körben ki is próbálták, amely a támogatást közvetlenül a gyerekeknek, illetve szüleiknek nyújtaná. Ez az úgynevezett utalványrendszer. A közgazdasági irodalomban ez a javaslat már korán felmerült,^[20] újabb formájában először Milton Friedman fogalmazta meg 1955-ben. Elképzeléseit a következőképpen foglalta össze:

„A kormányzatok megkövetelnének egy minimális iskolázottsági szintet, amelyet úgy finanszíroznának, hogy a szülők meghatározott összegre szóló, bármely elfogadott oktatási szolgáltatást nyújtó intézményben felhasználható utalványt kapnának. A szülők szabadon dönthetnének ennek és bármely pótlólagos összegnek a felhasználásáról bármely elfogadott intézményben . Oktatási szolgáltatást nyújthatnának profitra orientált magánvállalkozások és különböző fajta non-profit intézmények. A kormányzat szerepe arra korlátozódna, hogy biztosítaná: az iskolák megfeleljenek a minimális előírásoknak, például programjuk tartalmazzon bizonyos minimális közös tananyagot, úgy ahogy most azt felügyeli, hogy a vendéglők megfeleljenek bizonyos minimális egészségügyi követelményeknek.” [ Friedman (1955).]

Az utalványrendszernek támogatói szerint számtalan előnye lenne. A szülők saját maguk választhatnának iskolát, és ez az intézmények közti verseny miatt javítaná az iskolák hatékonyságát. A tanári fizetések is a vásárlói kereslethez igazodnának, ezért a tanárok hatékonysága is nőne. Az utalványrendszer ellenzői szerint a szülők nem megfelelően informáltak a különböző iskolák közötti választáshoz. Az is aggodalomra ad okot, hogy az iskolarendszer szegregáltsága nőne, mivel az alacsony jövedelmű szülők csak az utalványt fordítanák iskoláztatásra, s nem lennének képesek egy jobb iskola választása esetén esetlegesen felmerülő utazási költségeket megfizetni.

A kritikai észrevételek nyomán számos módosított utalványjavaslat készült az Egyesült Államokban, ezek a rosszabb helyzetű tanulók számára nagyobb utalványösszeget tennének lehetővé, illetve az utazási költségek egy részét is fedeznének. Az utalványjavaslatokat néhány körzetben kísérleti jelleggel bevezették. A legismertebb és legtöbbet elemzett kísérletet Kaliforniában, Alum Rockbanban végezték. A szülők iskolák közötti választási lehetősége a kísérlet során rendkívül korlátozott volt, mivel a környékbeli iskolák zöme visszautasította a részvételt, így nem lehetett megfelelően értékelni a tapasztalatokat. A visszautasítás mögött a tanári érdekvédelmi szervezetek álltak, amelyek az utalványrendszert általában elutasítják.

Az utalványrendszer a közkeletű félreértésekkel szemben állami támogatást tartalmaz, hiszen az utalványokat adókból finanszírozzák. A rendszer éppen az externális hozamok indokolta minimális oktatást kívánja biztosítani, és az esélyegyenlőséget megteremteni. Az utalványrendszerrel szemben felhozott érvek jelentős része igaz a kormányzati fenntartású iskolákkal szemben is. Mivel a kormányzati iskolák fenntartása sem tudja az egyenlőséget garantálni az oktatásban, ezért ha a kormányzati iskolai ráfordítások csökkennek, akkor is nő az iskolai szegregáció, ha az intézményeknek nyújtják a támogatást.

Két valóban súlyos érv hozható fel az utalványrendszerrel szemben. Az egyik az, amit a fejkvóta rendszerű támogatással és a támogatásialapképző rendszerrel szemben említettünk: nehezen lehet a minimális oktatáshoz szükséges minimális ráfordításokat meghatározni. A másik, hogy jelentős költséggel járna maga az átalakulás. (Az is meggondolandó, hogy helyes-e egy olyan intézmény – az állami iskoláztatás – eltörlésére törekedni, aminek nem ismerjük pontosan a létrejöttét előidéző okokat, és így megszüntetésének hatásait sem.)