|
|
|
Lengyelország, Magyarország és a Cseh Köztársaság közös örökségben részesültek az időskor biztonsága tekintetében, a két háború közötti időszaktól a szocialista uralom évtizedeiig. A múlttól való függőség elmélete szerint azt várhattuk volna, hogy ez az örökség hasonló útra tereli a lengyel, a magyar és a cseh politikusokat ( Pierson (1996) 175. o.]. Megcáfolva ezt a hipotézist, a közép-kelet-európai politikusok feltűnően különböző nyugdíjparadigmát választottak az 1990-es évek közepén.
A Cseh Köztársaság döntése a bismarcki–beveridge-i paradigma határain belül maradt. A mai cseh nyugdíjrendszer kétpillérű: egy kötelező, állami, felosztó-kirovó rendszert kombinál egy önkéntes, magánkezelésű, tőkésített pillérrel. Bár 1997 elején vita zajlott egy kötelező tőkésített pillér bevezetéséről [lásd Mácha (1999)], az egymást követő cseh kormányok óvatos nyugdíjreform politikája változatlan maradt. A cseh politika megválasztása úgy értelmezhető, mint egyrészt közeledés a nyugat-európai főáramlathoz, másrészt sikeres kísérlet a prekommunista jóléti állami tradícióhoz való visszatérésre.
Magyarország és Lengyelország esete viszont azt mutatja, hogy az intézményi örökség nem bizonyult döntőnek a reformpálya megválasztásában. Sőt, a tőkésített rendszerekkel szerzett korábbi tapasztalat, a tőkék megsemmisülése, láthatóan egyik országban sem akadályozta egy kötelező, tőkésített rendszer bevezetését. A későbbi felosztó-kirovó örökség azonban annyiban okozott múltfüggőséget, hogy a teljes privatizáció azonnali bevezetése költségvetési okok miatt szóba sem kerülhetett, hiszen a magyarok és lengyelek széles körben élveznek jelentős nyugdíjjogosultságot. A lakosság megkövetelte, hogy ezeket a megszerzett jogokat tiszteletben tartsák, annak ellenére, hogy a csodálatos 1989-es év történelmi fordulópontot jelentett. A továbbiakban arra keressük a választ, hogy miért volt lehetséges a radikális nyugdíjreform Magyarországon és Lengyelországban. A cseh tapasztalatot csupán kontrasztként használjuk, az eltérő politikai döntések szereplőközpontú, institucionalista megközelítésében.
Magyarországon és Lengyelországban egyaránt 1. éles vita folyt az 1990-es évek közepén a nemzetközi nyugdíjvitát tükrözve; 2. a Pénzügyminisztérium és a Népjóléti Minisztérium közötti patthelyzet 1996-ban feloldódott; 3. a kialkudott kompromisszumok lényeges előnyt mutattak a privatizációs csoport javára; 4. ezután kis munkacsoportot hoztak létre a törvénytervezetek kidolgozására, így megkerülve a Népjóléti Minisztérium kizárólagos illetékességét nyugdíjügyekben; 5. ezeket a munkacsoportokat aktívan támogatta a Világbank. Mi több, a lengyel esetben a munkacsoportot a Világbank egy közgazdásza vezette, ami a Világbanknak a lengyel nyugdíjreformereknek szóló tanácsokhoz kulcsfontosságú csatornát biztosított.
A magyar nyugdíjreformtörvényeket a parlament 1997 júliusában hozta, és 1998. január 1-jén léptek hatályba. A lengyel reform 1999 elején kezdődött, miután a megfelelő törvényeket a szejm megalkotta 1997 nyarán és 1998 őszén. Mindkét országban az új, kétpillérű rendszer felajánlja a választást egy tisztán állami és egy – kötelező – vegyes rendszer között.
Habár mindkét országban az időskori biztonság oroszlánrészét továbbra is az állami, felosztó-kirovó pillér nyújtja, a reform lényege a létező állami nyugdíjrendszer részleges privatizációja. A nyugdíjreform lengyel–magyar megközelítése tehát az állami és a magánkezelésű időskori ellátásra vonatkozó prioritások lényeges változását jelenti [lásd Charlton–McKinnon–Konopielko (1998) 1423. o.]. Ez a paradigmaváltozás radikális távolodás a helyi társadalombiztosítási hagyományoktól a latin-amerikai modell felé, elsősorban az argentin nyugdíjreform felé [lásd Müller (1998), (1999)].
Általánosságban szólva, a kötelező nyugdíjalapok bevezetése az átmeneti országokban úgy értelmezhető, mint „koncepció arra, hogy új érdekelteket kreáljanak a magánszféra számára” [ Graham (1997) 397. o.]. Sőt, a nyugdíj-privatizáció „jelzés” a kormány általános elkötelezettségéről a piacorientált reformokban: az 1990-es évek közepétől a minősítő intézmények a radikális nyugdíjreformot pluszpontként foglalták be országkockázati felmérésükbe [lásd Nelson (1998) 14–15. o.]. A vegyes rendszer speciális indokolása a „tartsuk a tojásokat két kosárban” [ Queisser (1998) 27. o.], azaz a feltételezett lehetőség az állami felosztó-kirovó és a tőkésített rendszerek „klasszikus” hátrányainak – a demográfiai és a tőkepiaci kockázatoknak – a diverzifikálására.
Más okai is vannak azonban annak, hogy a lengyel és magyar reformerek, akik sokáig nem találtak politikai támogatást bármiféle nyugdíjreform számára, miért választották a vegyes, argentin típusú megközelítést. Itt amellett érvelünk, hogy ez a politikai irány a sajátos lengyel és magyar reformhelyzetben lényeges politikai gazdaságtani előnyöket hordozott a két tankönyvi alternatívával – a felosztó-kirovó rendszeren belüli reformmal és a teljes privatizációval – szemben.
A magyar és a lengyel politikusok ezzel a paradigmaválasztással részben azokra a kudarcokra reagáltak, amelyek korábbi, a létező felosztó-kirovó rendszerek belső, életképes reformjaira irányuló törekvéseiket kísérték. Az 1990-es évek első felében az egymást követő lengyel és magyar kormányok lényeges ellenállásba ütköztek, amikor a létező felosztó-kirovó rendszerek paramétereit szerették volna megváltoztatni. Koncepcionálisan ezek a reformintézkedések mérsékeltnek lettek volna tekinthetők a paradigmaváltó alternatívával szemben. Politikai gazdaságtani szempontból azonban ezek fő hátránya, hogy nagy a támadást (vádaskodást, szemrehányást) generáló képességük. Az ilyen reformok könnyen felismerhetővé teszik az egyéni veszteségeket, ezeket az emberek pusztán a megszerzett jogok kurtításának tekintik – anélkül, hogy valamit kapnának cserébe [lásd Holzmann (1994) 191. o.].
Ezzel szemben a vegyes csomagban a felosztó-kirovó rendszer reformálásának nehéz feladata egybe van csomagolva a kötelező magánpillér bevezetésével. Ez az „összezavaró stratégia” [ Pierson (1994)] mérsékli a tervezett megszorítások láthatóságát, a közvélemény figyelmét a magánpénztárakban vezetett, személyes, látható tulajdont megtestesítő egyéni számlákra tereli, ami a lakosság nagy részének rendelkezésére fog állni. Ez a lépés népszerűnek bizonyult a lengyel és magyar állampolgárok körében, mert a létező nyugdíjrendszerben való bizalom elkopott, és „a nyugdíjalapok számláin felhalmozott pénzt személyes tulajdonnak tekintik” [ Hirschler (1996) 11. o.].
Még egy politikai gazdaságtani előnye a nyugdíj-privatizációnak, ahogyan a közvélemény a mellette és ellene szóló érveket tekinti. Pierson (1994, 21. o.) hangsúlyozta, hogy a reform politikai költségei csökkenthetők a bonyolultság növelésével. A tőkésítésre való áttérés ennek esete: feltűnő ellentétben az említett megszorítások felismerhetőségével, a nyugdíj-privatizáció kockázatai és az áttérés költségei könnyen elrejthetők. Nevezetesen, az áttérési költségek nagyságát és finanszírozását sikeresen kivonták a nyilvános vitából – Lengyelországban és Magyarországon egyaránt. Következésképpen, a közvélemény mindkét országban aszimmetrikus képet alkotott a vegyes reformpálya erősségeiről és gyengeségeiről, amely túlhangsúlyozta az előnyöket, és részben fiskális illúzión alapult.
A Magyarországon és Lengyelországban választott argentin típusú megközelítés általános értékelésének azonban további szempontokat is figyelembe kell vennie, amelyek ambivalenssé teszik a képet. Bár a vegyes reform lehetővé teszi a kormány számára, hogy diverzifikálja az állami felosztó-kirovó és a tőkésített rendszer hátrányait, a reform konkrét tervezete és a helyi sajátosságok döntik el, hogy ezt a lehetőséget valóban ki is lehet-e használni. Nem zárható ki, hogy a vegyes modell a kétféle rendszer negatív tulajdonságait egyesíti: Lengyelországban a farmerek erősen veszteséges, államilag támogatott társadalombiztosítási alapja (KRUS) megmenekült minden változástól, és az ágazati privilégiumok ügyét a közelmúlt reformja nem rendezte. Magyarországon az állami felosztó-kirovó rendszerben néhány sürgős reformot több mint egy évtizeddel elhalasztottak, ami hangsúlyozottan mutatja, hogy mennyire nem volt lényeges az állami pillér pénzügyi életképességének helyreállítása, mennyivel fontosabb volt támogatást szerezni a kötelező magánpillér gyors bevezetéséhez.
Továbbmenve, a részleges privatizálás nem kerüli el a „chilei modell” összes csapdáját. Közép-Kelet-Európában a tőkepiaci kockázatok még mindig számottevőek, és a meglévő nyugdíjjogosultságok elismerése jelentős költségvetési terhet fog okozni, hiszen a múltban a gazdaságilag aktív népesség közel 100 százaléka biztosítva volt. Az is tény, hogy a tájékozott egyéni döntés feltétele – az állami és a magán-nyugdíjopció közötti, valamint az újonnan létrehozott magánpénztárak közötti választás tekintetében –, hogy az emberek képesek legyenek bonyolult pénzügyi információkat megérteni [lásd Davis (1998) 13. o.].