Miért volt a radikális nyugdíjreform megvalósítható Lengyelországban és Magyarországon, miért nem a Cseh Köztársaságban? Az eddigiekben azt mutattuk be, hogy a lengyel és magyar döntéshozók számára az argentin típusú reformnak jelentős politikai gazdaságtani előnyei voltak, ez azonban nem tűnik igaznak a cseh esetben. A továbbiakban a nyugdíjreformpályák szétválásának magyarázatára teszünk kísérletet.

1989 után a három ország politikusai nagyjából hasonló reformcélokkal szembesültek az állami felosztó-kirovó rendszerekben. Az 1990-es évek közepére azonban e rendszerek pénzügyi életképességét és belső reformjának lehetőségét már nagyon különbözően látták. Míg a lengyel és a magyar nyugdíjreform színtéren egyfajta sürgősségi érzés uralkodott el, ami aztán radikálisabb lépések felé vezetett, a Cseh Köztársaságban továbbra is általában életképesnek és elégségesnek ítélték a „csak felosztó-kirovó” reformpályát.

A nyugdíjrendszerek pénzügyi teljesítményének összehasonlítása megvilágítja az eltérő felfogásokat. Lengyelországban és Magyarországon a munkaerő-piaci nyomás aláásta a nyugdíjrendszerek pénzügyi fenntarthatóságát, ezt súlyosbította rokkantnyugdíjakhoz való könnyű hozzájutás; valamint a lengyel esetben még a megfelelő nyugdíjellátásokhoz fűzött erős kötődés, ami emelkedő helyettesítési rátához és átlagos ellátási színvonalhoz vezetett. Ezzel szemben a cseh nyugdíjrendszer, amely ehhez hasonló munkaerő-piaci visszaeséstől nem szenvedett, 1996-ig többletet mutatott. Ez az összehasonlítás is bizonyítja, hogy az összefüggések rendszere stimulálja vagy korlátozza a szereplők felfogását a rendelkezésre álló lehetőségekről ( Mayntz–Scharpf (1995) 58–60. o.].

A „válság jótétemény” hipotézisével összhangban, a létező felosztó-kirovó rendszerek pénzügyi helyzete előkészítette a talajt az 1990-es évek közepén elágazó politikai döntésekhez, amennyiben a vélelmezett pénzügyi életképtelenség fontos feltétele volt annak, hogy radikális reformalternatívák kerültek szóba. A pénzügyi helyzet azonban a szereposztást is befolyásolta. Míg a Cseh Köztársaságban kizárólag a népjóléti minisztérium foglalkozott a reformtörekvésekkel, addig mind Lengyelországban, mind Magyarországon három főszereplő volt a nyugdíjreform színtéren: a népjóléti minisztérium, a pénzügyminisztérium és a Világbank.

Talán rejtélyesnek tűnik, hogy a pénzügyminisztérium valódi szociálpolitikai területre terjesztette ki hatáskörét. Valódi vagy vélt költségvetési válságok azonban lehetséges szereplővé avatják a pénzügyminisztériumot [lásd Alber (1996) 18. o.]. Ez a feltétel kétségtelenül teljesült mind Magyarországon, mind Lengyelországban. Így ebben a két esetben értelmezhetjük úgy a „válság jótétemény” hipotézist, hogy a költségvetés és a nyugdíjrendszer pénzügyi nehézségei jelentős változást okoztak a szereposztásban.

A magyar és a lengyel nyugdíjreform-arénában a két minisztériummal együtt tevékenykedett, lényeges külső szereplőként, a Világbank, amelynek befolyása főként a két ország erős külföldi eladósodottságából származik, és amely világszerte koncepcionális, technikai és stratégiai hozzáértéssel támogatja a nyugdíjreformereket. A közép-kelet-európai nyugdíjreformokban a Világbank nem okvetlenül a „klasszikus” módon – a feltételek megszabásával – érvényesítette befolyását, hanem mindenekelőtt a napirend átrendezésével, a latin-amerikai stílusú reformokért folytatott helyi kampánnyal. Ezen túlmenően, erősítette a meglévő reformkapacitásokat szakértői tudás átadásával és a nyugdíj-privatizáció költségeit részben finanszírozó kölcsönökkel.

A lengyel és magyar esettel ellentétben a Cseh Köztársaságban a pénzügyminisztériumnak nem volt tétje a nyugdíjreform ügyében, mert a nyugdíjrendszer költségvetési támogatás nélkül is életképes volt pénzügyileg. A Világbanknak sem volt befolyása az országban, ami összefüggött a külföldi adósság alacsony szintjével. Ez az összehasonlítás ahhoz a következtetéshez vezet, hogy strukturális tényezők – a pénzügyi helyzet és a külföldi adósság nagysága – meghatározzák, hogy milyen szereplők szereznek befolyást a nyugdíjparadigma megválasztásában.

A szereplők felismerési képessége és paradigmatikus preferenciái pedig annyira világosan meghatározottak, hogy mihelyt adott a szereposztás, a paradigmaválasztás kimenetele előre látható. A népjóléti minisztériumok hagyományosan a bismarcki–beveridge-i paradigma felé hajlanak, nem makrogazdasági célok, hanem az idősek szolgálatára szánják a nyugdíjrendszert. Ezzel szemben a pénzügyminisztériumok, amelyekben többnyire neoliberális közgazdászok dolgoznak, az új nyugdíj-ortodoxiához csatlakoztak, azt állítva, hogy a privatizáció az egyetlen lehetőség, és hangsúlyozva az ettől várt, kedvező makrogazdasági hatásokat. Nem meglepő tehát, hogy mind Lengyelországban, mind Magyarországon a két minisztérium összecsapott, a Világbanknak pedig elegendő befolyása volt ahhoz, hogy a „privatizáló csoportot” erősítse.

Meg kell jegyezni, hogy a lengyel és a magyar reform nem tökéletes utánzata a Világbank szabványos elképzelésének [lásd Mouton (1998) 26. o.]. A Világbank mégis aktívan támogatta a magyar és a lengyel reformot, mert ezek sikeresen teremtettek precedenst Közép-Kelet-Európában [lásd Palacios–Rocha (1997) 42. o., Rutkowski (1998)].

Az örökölt nyugdíjrendszerek radikális átstrukturálása feltűnően eltér a többi szociálpolitikai terület 1989 utáni szerényebb változásaitól [ Götting (1998)]. Feltételezhető, hogy az előbbit megkönnyítette a főáramlat nyugdíjreform-elképzelésének létezése, amelynek szerepe ahhoz hasonlítható, ami az általános gazdaságpolitika számára a „washingtoni konszenzus” [ Williamson (1990)]. Az itt vizsgált három ország esete azonban világossá teszi, hogy az új ortodox minta helyi alkalmazásához szükség van egy transzmissziós erőre (a Világbank) és egy helybeli szereplőre, amely kész alkalmazni a neoliberális programot (a pénzügyminisztérium).

A főszerepek kiosztása és a releváns strukturális, intézményi összefüggések meghatározzák az alapvető paradigmaválasztást. Ez a megfontolás azonban nem magyarázza meg teljes egészében a specifikus, helyi politikai megoldást. A második lépésben a konkrét részletek a másodlagos szereplőkkel való kölcsönhatásban alakulnak ki. Ilyenek a szakszervezetek, a nyugdíjasok szervezetei, a társadalombiztosítási intézmények, de a munkáltatók szervezetei és a helyi pénzügyi intézmények is.

Általában a közép-kelet-európai nyugdíjreformerek nem a lehetséges ellenzők lerohanását választották, hanem megpróbálták a reform elfogadhatóságát előmozdítani azzal, hogy párbeszédet folytattak ezekkel a csoportokkal. Viszonylag jelentéktelen kompromisszumokat tettek, a vegyes reformok esetében kizárólag az első pillér ügyeiben, miközben az alapvető paradigma – vagyis a részleges nyugdíj-privatizálás – részükről nem képezte vita tárgyát. A másodlagos szereplők nem voltak olyan politikai helyzetben, hogy megvétózhassák az alapvető paradigmaváltást, mert nem rendelkeztek intézményes vétójoggal. A lengyel és cseh nyugdíjbiztosító intézmények semlegessége a reformvitában azzal magyarázható, hogy nem volt intézményi autonómiájuk. Még azonban a magyar esetben is – ahol az intézményi keretek kiterjedt hatáskört biztosítottak a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzatnak – rendíthetetlen maradt a főszereplők alapvető paradigmaválasztása.

Bár nem oldotta meg az időskori ellátás valamennyi létező problémáját, az 1997. évi magyar nyugdíjreform látható sikerrel teremtett privatizációs precedenst Közép-Kelet-Európában. Azóta a vegyes reform útját választották a lengyel, horvát, bolgár, lett és macedón reformerek; más országok – Észtország, Szlovákia, Románia és Ukrajna – talán nemsokára következnek.