|
|
|
Kivonat
A modern biztosítási típusú nyugdíjrendszereket kialakulásuk óta erős politikai hatások érik. Átalakulásaik, változásaik elemzése során indokolt külön vizsgálni a „túlnyomórészt politikai megfontoláson alapuló” beavatkozásokat. Azt ugyanis, hogy milyen érvek miatt kívánnak változtatni a struktúra megszokott működésén, joguk van tudni az ellátásra jogot szerzőknek. Ők legkésőbb az általános választások során úgy is véleményt nyilvánítanak az átalakításokról. A tanulmány a nyugdíjrendszerek kiegyensúlyozatlan fejlődése, egyes elemei, megoldásai támadható volta miatt kialakuló – a politikának mintegy felkínált beavatkozási – helyzetek elemzésére fordít különösen nagy figyelmet. Az ilyen törekvésekkel szembeni lehetséges védekezési módok közül kiemeli: az ekvivalenciaviszonyok erősítését, a legfontosabb szabályozóelemek beemelését az alkotmányba, az önkormányzati struktúrák felhasználását a döntési folyamatban, és külön tárgyalja a politikai önmérséklet szükségességét.[75]
Tartalom
Az utóbbi időben szaporodnak azok a jelek, amelyek arra utalnak, hogy a nyugdíjrendszerek alakításában különféle politikai megfontolások egyre erősebb szerepet játszanak. A magyar szakirodalomban Réti János és munkatársai már 1997-ben kimutatták egy tanulmányukban, amely a magyar nyugdíjrendszer 1970–1996 közötti fejlődési tendenciáit elemezte (egyebek mellett a faktoranalízis módszereivel), hogy a nyugdíjkiadás GDP-hez viszonyított emelkedését nem annyira a népesség elöregedése vagy a gazdasági feltételek változása magyarázza [ ONYF (1997)]. E növekedés közel 95 százaléka a jogosultsági szabályok és a nyugdíjszínvonal módosulására, vagyis a tanulmány szóhasználata szerint „a nyugdíjrendszerből eredő tényezőkre vezethető vissza”. Számos más szakértő is utal arra, hogy a nyugdíjrendszer hosszú időn át tartó, kiegyensúlyozott működéséhez nélkülözhetetlen a politikai környezetből érkező hatások figyelembevétele. Augusztinovics–Johnson (1997) valószínűtlennek tartják, hogy az 1997-ben elfogadott nyugdíjrendszer-változtatások egyszer és mindenkorra hozott törvények lesznek, s megoldásra váró problémaként vetik föl, hogy ilyen viszonyok között „miként lehet fenntartani a stabilitást és a bizalmat, hogyan lehet elkerülni a szeszélyes károkozást a különböző csoportoknak és korosztályoknak”. Simonovits (1998) egy olyan hosszú távú stratégia hiányát kifogásolja, amely „körvonalazná egy fenntartható rendszer paraméterei közötti összefüggéseket”, s amelynek hiánya kétségessé teszi, hogy az elfogadott nyugdíjreform a „végső igazság és igazságosság megtestesüléseként” jelenhet meg. Mitchell (1998) azt vizsgálja, hogy a politika hogyan tudja befolyásolni azt a környezetet, amelyben a nyugdíjrendszerreformok kérdése felmerül, s felteszi a kérdést: „hogyan lehet megvédeni az öregségi rendszereket a politikai kockázatoktól”. Heclo (1998) pedig arról ír, hogy a politikai kockázatok destabilizálhatják a rendszerek eredetileg kitűzött céljait, veszélyeztethetik a nyugdíjba vonulás biztonságát.
Ennyi jelzés talán kellően indokolja, hogy miért is tűnik fontosnak a nyugdíjrendszerek hátterét alkotó politikai összefüggések szemügyre vétele. E tanulmányunkban röviden áttekintjük a túlnyomórészt politikainak tekinthető megfontolások nyugdíjrendszeren belüli felbukkanásának fő formáit. Különösen azokra a helyzetekre összpontosítjuk figyelmünket, amikor maga a nyugdíjrendszer kínálja a beavatkozás lehetőségét (néha egyenesen a szükségességét) a politikai döntéshozók számára. A tanulmányunk végén kísérletet teszünk néhány olyan javaslat megfogalmazására, amelyek alkalmasak lehetnek az ilyen hatások kivédésére.
A „tisztán” vagy „túlnyomórészt” politikai megfontolásokon alapuló beavatkozások eseteinek azonosítása rendkívül összetett probléma. A modern, nagy tömegeket érintő nyugdíjrendszerek mind állami döntés eredményeként jöttek létre. Így bizonyos, hogy már a kezdet kezdetétől erős politikai megfontolások alakították őket. Az első rendszerek nyilvánvalóan azon politikai erők felfogását, értékrendjét tükrözték, amelyek a kialakítás időszakában a legnagyobb politikai súllyal rendelkeztek. A már működő rendszerek (a továbbiakban már csak ezekkel foglalkozunk) leglényegesebb átalakításait, módosításait azóta is mindig politikai értékelések előzték meg. Így a kérdés tárgyalását akár azzal is zárhatnánk, hogy a nyugdíjrendszereket mindig is a politika alakította, s ez nyilván így marad a jövőben is. A kérdés azonban ennél összetettebb, mégis a „túlnyomórészt politikai megfontoláson” alapuló beavatkozások elkülönült vizsgálatának legalább két ok miatt van értelme.
1. Elsőként arra kell utalnunk, hogy az érett biztosítási típusú rendszerekben nagyon összetett kapcsolatok alakulnak ki a résztvevők között. Ezek a rendszerek úgynevezett kétoldalú kapcsolatokból épülnek fel: vagyis ahhoz, hogy valaki jogosultságokat szerezzen, előzetesen hosszú időn át kell hozzájárulásokat fizetnie. A felosztó-kirovó rendszerek keretei között ezek a befizetések szolgálnak a már korábban jogosultságot szerzett nyugdíjasok ellátásainak forrásául. [A jogi szakirodalomban éveken át elkeseredett vita folyt arról, hogy meg lehet-e ragadni ennek a kapcsolatnak a lényegét a generációk közötti szerződés kategóriájával, vagy sem. E vita nem bizonyult igazán termékenynek, s ezért ma már inkább tartózkodunk e fogalom használatától, mivel számos további bizonytalansági elemet vitt az egyébként is nehezen áttekinthető képbe. Nem könnyű ugyanis megválaszolni azt a kérdést, hogy kik között is jönne létre ez a szerződés, és kik milyen eljárásban alakítanák ennek tartalmát – Zacher (1991).]
E kétoldalú kapcsolat megléte azonban minden vitán felül nagyon fontos eleme a rendszernek.[76] Ez alapozhatja meg azt, hogy az aktív életszakaszban lévők értelmét lássák a befizetési kötelezettségeik teljesítésének. Ha ez a korosztály azt tapasztalná, hogy az aktív életútjuk végéhez közeledő személyek (akik harminc-negyven éven át rendesen befizették hozzájárulásaikat) hirtelen abban a helyzetben találják magukat, hogy a várt (és befizetéseikkel megszolgált) ellátásaiknak csak töredékét kapják, akkor megrendülhet a bizalmuk a rendszerben. Könnyen arra a következtetésre juthatnak, hogy nincs többé értelme tovább finanszírozniuk e rendszert (s rendszerint meg is találják a módját annak, hogyan bújjanak ki kötelezettségeik alól). Talán nem kell részleteznünk, egy ilyen bizalomvesztés milyen mértékben (s milyen rövid időn belül) veszélyeztetheti a struktúra működőképességét.
Mindezek mellett nyilvánvaló az is, hogy ezek a nagy struktúrák nem működhetnek változatlan formában az idők végezetéig (a létrejöttük idején kialakult szabályozóelemekkel).[77] A rendszer kétoldalú kapcsolatokból felépülő jellege mellett is elfogadják az emberek azt, ha a külső gazdasági, demográfiai stb. körülmények átrendeződése miatt meg kell változtatni a struktúra egyes elemeit. Az érintettek nyilvánvalóan annak alapján ítélik meg e módosításokat, hogy kellően indokoltnak találják-e ezeket. Valószínűsíthető, hogy az érintett korosztályok annál elfogadhatóbbnak tartják a szükséges változásokat, mennél jobban igazolható, hogy azok a rendszerre ható külső okok miatt elkerülhetetlenek. Kevésbé lehet erre számítani, ha a változások mögött csak a gondolkodásmód, a „filozófia” megváltozását, más személyek (a politikusok) értékítéleti változásait, politikai megfontolásait vélik meghúzódni. Már ez is elegendőnek látszik, hogy a beavatkozások motívumai alapján különbséget tegyünk az egyes reformlépések között, s a többitől elkülönítve vegyük szemügyre a többnyire politikai indíttatású módosításokat.
2. A nyugdíjrendszerek módosításai nem tekinthetők a politikai szféra kizárólagos belügyének, amelyben a hatalom birtokosai eldöntik, hogy milyen irányban is fejlődjön az adott struktúra, s az állampolgárok pedig szépen tudomásul veszik azt. A reformokat megvalósító politikai csoportoknak számolniuk kell azzal, hogy az érintettek (sokféle módon) reagálni fognak a változásokra, s legkésőbb a következő választások során politikai síkon is ítéletet mondanak azok felett. Mivel a jogosultságokat szerzők és a már ellátásokban részesülők a választójoggal rendelkezők igen nagy hányadát adják, erős politikai következményei lehetnek annak, ha az érintettek kedvezőtlenül ítélik meg a végrehajtott változásokat. Itt tehát számolnunk kell bizonyos visszacsatolási mechanizmusok meglétével. Ezek hatásai elemzéséhez is hasznos lehet, ha megkülönböztetjük az előző pontban említett döntően politikai, illetve egyéb indíttatású reformokat
Elemzéseinket – ez az eddigiekből is világosan kitűnik – a biztosítottak szemszögéből kiindulva végezzük, s (egyéb megjegyzés híján) mindig csak az ellátási oldalon rögzített (defined benefit) és felosztó-kirovó finanszírozással (PAYG) működtetett, érett rendszerek egyes szempontjaira korlátozzuk. Az ilyen struktúrákban a jogosultságokat szerzők számára a nyugdíjrendszer alapvető rendeltetése, hogy idős korukban (esetleg más védett kockázatok bekövetkeztekor, például rokkantság, az eltartó elvesztése stb. esetén, amelyekkel a továbbiakban nem foglalkozunk) a korábbi életszínvonalukkal [s az általuk előzetesen teljesített (ellen)szolgáltatásaikkal] valamilyen módon kapcsolatban álló (de legalább az elemi megélhetést mindenképpen biztosító) és emellett megbízhatóan folyósított ellátásokat nyújtsanak. Az ilyen rendszerek kiegyensúlyozott működését számos tényező veszélyeztetheti.
Thompson (1998) e veszélyek között az egyéni, demográfiai, gazdasági, intézményi és politikai kockázatokat különbözteti meg.[78] Azokat az eseteket tekinti a politikai kockázatok körébe tartozónak, amikor a kormányzati döntési folyamatban törés következik be. Ez lehetővé teszi a politikusoknak, hogy olyan ígéreteket tegyenek, amelyek teljesítése meghaladja a társadalom pénzügyi lehetőségeit, vagy amelyekkel elodázhatják az időnként szükségessé váló politikai szintű kiigazításokat, amelyeket a változó gazdasági és demográfiai trendekhez való igazodás érdekében kellene megtenni.
Diamond (1994) a beavatkozás következményei alapján minősít: tanulmányában megjegyzi, hogy bizonyos változtatások jó választ jelentenek a (hosszú futamidejű rendszer adaptációja során felmerülő) szociális kockázatokra, mások viszont maguk generálják az ilyen kockázatokat. Ez utóbbiakat tekinti politikai kockázatnak.
Heclo (1998) ennél valamivel szélesebb értelmezést használ. Felfogása szerint a politikai kockázat az adott programnak olyan, a destabilizálódás irányába ható sebezhetőségét jelenti, amely azzal, hogy előre nem látható módon megváltoztatja a struktúra eredeti szerkezetét, fenntarthatatlanná teszi annak korábbi céljait, ígért szolgáltatásait [ Heclo (1998) 4. o.]. Mind a három idézett szerző fontosnak tartja az ilyen hatások kivédését.
E tanulmányban még ennél is szélesebb értelemben használjuk a kockázatoknak ezt a körét: politikai szintű beavatkozásnak tekintünk minden olyan változtatást, módosítást, amely kilép abból a módosítási sávból, amely biztosítástechnikailag még korrektnek tekinthető. Ehhez a szélesebb értelmezéshez azonban nem fűzünk olyan szigorú követelményt, mint az idézett szerzők. Nem feltétlenül gondoljuk azt, hogy az ilyen módosítások ellen minden körülmények között küzdeni kell, csak annyit várunk ilyen esetekben, hogy legyen minden esetben kötelező megindokolni: mi volt az oka a biztosítástechnikailag korrekt intézkedések körétől való eltérésnek.
E megoldás azért tűnik számunkra célravezetőbbnek, mert felfogásunk szerint a nyugdíjrendszer végső urai (számos áttételen keresztül ugyan, de) az érintett állampolgárok. (S ha figyelembe vesszük a rendszer kétoldalú kapcsolatokból felépülő jellegét, illetve a politikai visszacsatolás lehetőségét, az érintettek nem is olyan kiszolgáltatottak ebben a struktúrában, mint amilyennek az első pillantásra tűnnek.) Ahhoz pedig, hogy a biztosítottak megalapozott értékítéletet tudjanak alkotni a tervezett vagy végrehajtott változásokról, őket (esetleg az ilyen ügyekben a képviseletükben eljáró szerveket vagy testületeket) kell megfelelően informálni. Ennek alapján lehetővé válik, hogy értékelhessék: a tervezett intézkedés hogyan hat az életükre. Ez a megközelítésmód nem zárja ki a változtatások (esetleg igen mély szerkezeti átalakulások) lehetőségét, mégis segít átláthatóvá tenni: milyen megfontolások húzódnak meg a tervezett módosítások hátterében.
Az így felfogott beavatkozásoknak két alcsoportját különböztethetjük meg: a leplezetlen, közvetlen és nyers politikai célt követő szabályok alkalmazását,[79] s ezektől különválasztjuk azokat az eseteket, amelyekben maga a nyugdíjrendszer kínálja a beavatkozás lehetőségét. Az első csoportról nincs sok mondanivalónk. Számunkra a második kérdéskör tűnik különösen érdekesnek. Tanulmányunk további részében főként ezzel foglalkozunk.
[75] Czúcz Ottó, Szegedi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar (e-mail: czucz@juris.u-szeged.hu).
[76] Ezen az összefüggésen alapul az is, hogy az Alkotmánybíróság (a német alkotmánybíróság egy 1980-ban meghozott döntéséhez hasonlóan) a tulajdonvédelem kategóriáit alkalmazhatja a nyugellátásokkal összefüggő vitás kérdések megítélésében.
[77] Lásd a már idézett Augusztinovics–Johnson (1997) tanulmányt
[78] Thompson (1998) e gyéni kockázatnak tekinti például az egyén jövőbeli munkakarrierével összefüggő bizonytalanságokat (5. o.). A demográfiai kockázat körébe sorolja a születési, illetve halálozási rátában bekövetkező előre nem prognosztizálható változásokat, amelyek a nyugdíjígérvények megszerzése és a tényleges nyugdíjba vonulás közötti időben következnek be. A gazdasági kockázatok közé tartoznak a bérek, illetve az árak növekedési rátájában bekövetkező vagy a pénzügyi piaci hozamokban kialakuló s előre nem prognosztizálható változások, amelyek az aktív életút időszakában mennek végbe. Intézményi kockázatokról akkor beszélhetünk, ha nem zárható ki a privát pénzügyi intézmény összeomlása, vagy az más okok miatt nem képes az ellátások folyósítására.
[79] Ilyen volt például a korábbi nyugdíjrendszerünk azon szabálya, amely a csendőrség volt tagjainak vagy a népellenes, az állam elleni bűntettekért elítélt személyek szolgálati idejébe nem, vagy csak bizonyos további feltételek megléte mellett engedte a megelőző biztosítási időszakokat beszámítani. [17/1975. (VI. 14.) MT. rendelet 109. §, illetve 124. §.] Ezzel szemben a munkásmozgalomban töltött 1945 előtti időket szolgálati időnek minősítette (1975. évi II. tv. 55. §.).